跳出收缩型城市陷阱 财政收支加减法强体

收缩型城市已经被频频提及。但是，没有一个城市愿意承认自己是收缩型城市。我们如何判断谁是收缩型城市?收缩型城市的收缩密码是什麼?收缩型城市还有未来吗?

一、收缩型城市该当如何定义?

收缩型城市并没有权威定义。根据百度百科解释，国际上专业的研究机构“收缩城市国际研究网路”将城市收缩定义为：人口规模在1万以上的人口密集城市区域，面临人口流失超过2年，并经历结构性经济危机的现象。

按照这个定义，收缩型城市不仅面临人口流失，还经历结构性经济危机。但是，这个定义对於中国来说未必适用。比如，1万人以上人口的城市仅仅相当於中国的建制镇甚至有的乡集镇，中国城市也并未经历真正的结构性经济危机，同时，单一人口流出的定义或许过於狭窄。我们认为，收缩型城市体现在人口收缩、经济收缩、产业收缩、财政收缩、城区收缩五个方面。收缩型城市可以用五个指标来定义：1，人口淨流出程度、2，经济增长倒退程度、3，产业收缩及结构失衡程度、4，财政收入减少程度、5，城市建成区缩小程度。

住建部2010-2017年《城乡建设统计年鉴》显示：全国661个城市，有156个城市的市区人口是下降的，这通常意味着城市市区人口淨流出。在市区人口下降的中小城市中，有超过50%的城市城区暂住人口也是减少的，这意味着城区的活力在下降。人口收缩是否一定意味着城市的经济与财政同步收缩呢?

二、人口收缩迟早引发经济财税收缩?

一些城市GDP和财政收入确实出现了与人口同步的收缩趋势。人走了，贡献GDP的人少了，GDP与财政收入随之下降是可以理解的。但是，人口收缩不一定很快带来经济与财政的同步收缩。有些城市人口在减少，其GDP和财政收入并未随着人口减少而同步下降。恰恰相反，其中一些城市的GDP和财政收入还在上升。

这是什麼原因?我们很容易理解，人口增长，就会带来经济增长和财政收入的增加。这也是为什麼一些城市争相开展了“抢人大战”的背后逻辑——人口先增长，经济增长与财政收入随之增长。反之，一旦人口减少，经济衰退与财政收入也会滞后下降——这是时滞效应。只是人口下降是缓慢的，因而，经济的衰退也没有那麼剧烈。

某市的常住人口在减少，GDP淨增量也在趋势性下降。虽然，该市近两年财政收入淨增量走势并未同步，但随着经济下行，中间出现的下行趋势(绿线)未来还会再来。时滞效应可能让我们出现麻痹的幻觉。

三、经济财税收缩必然导致城区收缩?

虽然，从逻辑上来说，人口减少的城市，GDP与财政收入会随之收缩，建成区面积只能被迫收缩。但事实上，有些城市的人口是减少的，建成区面积也是缩小的，而GDP和财政收入却都是增加的。同时，也有些城市人口是减少的，GDP和财政收入都是增加的，建成区面积还在扩大。这是因为，中国城市发展的简单逻辑还在於“摊大饼”，毕竟城市更新涉及拆迁、安置、补偿、开发、运营等环节利益複杂纠葛、更为难解，不到不得已之时，人们总是愿意走更容易的路。虽然城市总人口在流出，但随着城镇化进程，农村人口还会流入城区，因而城区人口还会增长，城市建成区还会扩张，城区基础设施还是需要增加的。由此可见，城市人口收缩并不必然带来经济财税的同步收缩，也并不必然导致城区很快收缩，因为城区人口还在增长。

四、城市收缩密码是否存在迴圈逻辑?

有人把辽宁省鞍山市比作典型的收缩型城市。我们就以此为模型，探讨一下收缩型城市是如何收缩的?的确，鞍山市的人口是收缩的，无论是常住人口还是户籍人口。当然，其经济与财政收入的收缩大趋势也是趋同的。其中，2015年GDP与财政收入断崖式下跌主要是由於统计数据“挤水分”的缘故。近三年鞍山市的GDP和财政收入似乎又在稳步增长，未来是否能够支撑其恢复增长趋势呢?

还很难说。近三年，鞍山市挤掉统计数据“水分”之后的GDP与二三产业增加值开始恢复性回升。曾经是“共和国钢都”的鞍山市，近几年全市工业增加值已经不提了，规模以上工业企业完成增加值也呈现断崖式下降。鞍山市社会零售总额增长缓慢，增速持续快速下滑，直到去年才由负转正，但增速只有2.39%。这映射着鞍山市的商业几乎多年未变、未能升级换挡，留不住嚮往更美好生活场景的年轻人。个税收入趋势性减少，意味着有能力纳税的人特别是高收入的中青年走了(个税收入递减符合趋势，但2018年个税收入大幅增加不明所以)。

中青年人离去，也带走了他们的孩子。鞍山市的幼儿与所有层级的学生人数全都在减少，不仅是招生人数，在校生人数也是如此，无一例外。有意思的是幼稚园数量大幅增加了，但幼稚园的在园幼儿数量却是下降的，可见这只是方便了孩子们能够就近入园。当然，幼稚园建的多了，财政投入也要增加了。

除了幼稚园，大中小学校都是在减少的，这就是城市的公共服务收缩。当离开的年轻人和孩子们越来越多时，城市老龄化就加剧了。鞍山市人口老龄化程度居於全省第五位。《2017年鞍山市老年人口信息和老龄事业发展状况报告》显示，截至2017年末，全市60周岁及以上户籍老年人口佔总人口的23.9%;其中65周岁及以上户籍老年人口51.6万人，佔总人口的15%。老龄化率与全省和全国的22.65%和17.3%相比，分别高出1.25和6.6个百分点。

当城市裏剩下的年轻人越来越少，找到可以相互理解的年轻人群和共鸣语境越来越难。年轻人的离开达到一个临界点时，就会加速年轻人大量离开，年轻人和儿童数量可能会出现断崖式下降，留守儿童也会随父母离去，所剩下的就几乎都是老年人了，这有点像日本的村町。

未来，人们会看得更加清晰，收缩型城市的老龄化会比大城市更甚，伴随着老龄化，经济断崖式下跌迟早会来。但是，该市的公共服务投入依然很高，而且几乎都是刚性支出。

鞍山市的人口下降甚多，但是，建成区面积却并未收缩，反而还在扩大。鞍山市18年的“创城梦”，多年陆续新建、改扩建城市道路上千公里、老旧社区数百万平方米，新增城市绿地上百万平方米……，终於成功跨入全国文明城市行列。因此，基於基础设施的财政投入是不少的。特别是佔比将近30%的社会保障和就业支出快速增长(就业支出可能随人口特别是就业人口减少而下降)，更印证了其老龄化程度加速。大量的财政刚性支出，导致该市财政赤字居於高位，且有逐步扩大趋势。

儘管财政入不敷出，但城市追求现代文明、人们追求美好生活的嚮往永远不会变，减少财政投入很难，财政收支平衡的难度很大。虽然，我们没有看到鞍山市近三年经济与财政收入回升的原因，但是，我们还是祝福鞍山，毕竟，幼稚园的在园幼儿数量下降有限，如果能够留住逐渐长大的他们，这也许就是鞍山市未来的希望。

五、收缩型城市——路在何方?

虽然，一些城市正在步入收缩型城市的轨道，但事实上，人口流出并不会马上带来经济收缩，如果政策恰当并且有力，也许，经济还会企稳甚至回升。国家发改委在《2019年新型城镇化建设重点任务》中明确要求：“收缩型中小城市要瘦身强体，转变惯性的增量规劃思维，严控增量、盘活存量，引导人口和公共资源向城区集中。”

这一思路无疑是正确的。

收缩型城市未来出路——最简单的逻辑就是：基於财政收支，做好加减法。不必拘泥於城市总人口的增减，而是保持城区人口增长和劳动力增加，提升城市建成区的经济效率，进而保持经济增长与财税增长，这是加法。加法有三：

1、增人口。办法之一是吸引年轻人回流。有的中小城市也出台了针对年轻人的吸引人才政策，这不仅可以提升城市创新力，还可以提升城市消费力。同时还要提升服务业水準，提升城市的商业档次和繁华程度，为年轻人和孩子们创造美好的生活场景。办法之二是多生小孩。收缩型城市应该因城施策、因势利导，允许其先行放开计劃生育限制，让这些城市延续生命力。

2、城镇化。增加城区人口的办法一是加速城镇化的农村转移人口。这可以增加城市第二、第三产业人口，提升劳动生产率，进而促进经济增长。随着农业人口的流出，行政村和自然村将快速减少，势必带来农业机械化和农场式经营，不但可以提高农业劳动生产率，还有利於提高农产品安全性。这就是需要加快农村土地制度改革，包括宅基地使用权和农业用地经营权改革。同时，集中财力建设好城市建成区，提供更好的福利吸引农村人口就近进城。

3、都市圈。都市圈相当於进一步扩大城市边界，增加大城市人口容纳量，缩短时空距离，提高经济效率。

鞍山市距离渖阳仅106公里，应当成为渖阳卫星城。渖阳需要做大都市圈，以争取在中国都市圈的竞争排名中不掉队。

渖阳周边收缩型城市应当抱团取暖，加快融入渖阳都市圈，至少未来是有更多机会和想像空间的。只要保持城区人口不下降、老龄化率得以延缓，加上科技进步提升生产率，这些城市就有可能保持产业经济不衰退、财政收入不减少，也有可能运用财力槓杆、改善城市环境、扶持优势产业、吸引科技人才，更有可能避免掉入收缩型城市的陷阱。

这就是“强体”。

另一方面，减支也是必须的。基於缩减财政支出，来达到“瘦身”之目的。减法有三：

1、缩减行政机构。收缩型城市应加快撤乡併镇、撤县併区、大部门制的步伐，精兵简政，既可以缩减一般性行政开支特别是人头费用，又可以放鬆管制、激发活力、促进经济。

2、减少养护成本。收缩型城市应当收缩城市边界，控制城市建成区面积以及基础设施扩张。

对於市政设施利用效率不高的区域，要麼增加人口密度，以提高市政设施利用效率;要麼调整规劃并逐渐缩减建设维护量，以降低养护成本。

3、鼓励延迟退休。如果老年人自愿延迟退休，可以给予提高退休金的鼓励政策，既可以充分利用劳动力创造经济效益，也可以减少社会保障和就业支出。

结束语：城市收缩密码的迴圈逻辑就在於：人口的流出往往带来产业衰退，进而导致经济增长乏力甚至负增长，也会带来财政收入的减少和财政赤字难以为继，进而导致城市建成区萎缩、公共服务水準降低，进一步加速人口逃离，这是城市衰亡的迴圈陷阱。破解城市收缩的密码唯有聚焦城区、增加人口、提升经济、获得财力，实现反哺产业人口、回归良性迴圈。虽然这很难，或许也是逆势而行，但这是跳出收缩型城市陷阱的唯一之法。