国家数据局揭牌，如何唤醒沉睡的数据

我国的数字治理正从大写意的蓝图

转向具体的工笔画

10月25日，国家数据局正式揭牌。这是自今年３月《和国家机构改革方案》（下称机构改革方案）公布以来，继国家金融监督管理总局后又一个揭牌的国务院机构。

根据机构改革方案，国家数据局负责协调推进数据基础制度建设，统筹数据资源整合共享和开发利用，统筹推进数字中国、数字经济、数字社会规划和建设等，由国家发展改革委管理。

对于数据，国际已有共识，它是驱动经济发展的关键生产要素，是“新黄金”和“信息时代的石油”。我国是数据大国。根据发布的《数字中国发展报告（2022年）》显示，2022年，我国数据产量达8.1ZB，位居世界第二位。数字经济规模达50.2万亿元，总量稳居世界第二，占GDP比重41.5％。

因此，从机构改革方案发布之初，国家数据局就备受关注。近几个月来，国家数据局动作频频。今年7月，刘烈宏履新国家数据局首任局长，此前，他历任副主任、工信部副部长、中国联通董事长等职。9月，沈竹林被任命为国家数据局副局长，他此前历任国家发改委高技术产业司副司长、创新和高技术发展司司长等职。

复旦大学中国研究院副研究员刘典对数字经济治理领域深有研究，兼任工信部工业和信息化法治战略与管理重点实验室研究员的他告诉《中国新闻周刊》，近几年里，国家在数据方面的规划、安排、统筹和机构设置，逐步将大写意的蓝图转向具体的工笔画，而国家数据局的成立将成为其中非常关键的一环。

10月25日，国家数据局在北京正式揭牌。图/视觉中国

改变“九龙治水”

对于数据要素的重要性和战略价值，我国早已有认识。2014年，“大数据”首次出现在当年的《政府工作报告》中。2020年，《中共、国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》首次明确将数据要素列为土地、技术、劳动力、资本之后的第生产要素。次年1月，国务院印发了《“十四五”数字经济发展规划》，从顶层设计上明确了数字经济及其重点领域发展的总体思路、发展目标、重点任务和重大举措。

各个地方也陆续成立了数据管理的机构。2014年，广东成立大数据管理局，这是我国首个大数据管理机构。截至2022年底，全国已有26个省（自治区、直辖市）设置省级大数据管理服务机构。

不过，在这个过程中，因为缺少国家层面统一管理的机构，我国的数据管理出现了“九龙治水”的局面。数据孤岛现象普遍，数据共享开放和治理成为难题，制约了数据产业的进一步发展。

刘典解释称，随着5G时代的到来，数据量呈指数级增长，基于某一地区设立的数据局越来越显得“力不从心”，亟待一个国家层面的机构对全国进行统一领导。

经济合作与发展组织（OECD）在2020年发表的一篇基于挪威数字政府建设的报告也提出，如果国家部门缺乏强有力的数据统筹与协同治理能力，那么政府公共部门的数据治理效果也不会理想。因此，必须设置一个统一的机构，统筹协调数据治理。如澳大利亚、瑞典政府等均设立专门的数据工作领导小组，负责协调跨部门之间的数据流动与共享，并为地方政府数据治理制定相应的规划及时间表。

去年上半年，国务院围绕数字经济成立了一个数字经济发展部际联席会议制度，职责包括推进实施数字经济发展战略，协调推进数字经济领域重大政策实施，推进数字经济领域制度、机制、标准规范等建设等。

刘典认为，国家数据局是部际联席会议制度的“升级版”，其最大的一个特点是，围绕数据基础制度、数字基建和数字中国建设，在国家各部门中，国家数据局对数据事务的管理位阶最高，“相当于形成了一个中枢性部门去综合统筹”。

除此之外，刘典还提到，随着社会经济的发展，数字鸿沟也已出现，国家数据局的组建恰逢其时。一方面，其能促进数据交易体制机制建设，作为专业化部门推动数据产业发展，有效缩小数字鸿沟；另一方面，它能打通数据链路，实现数据整合，依靠数据来进行科学决策，促使政府管理水平更加科学化、精细化。

强化战略规划和统筹协调

虽然是新组建的机构，国家数据局在今年国家公务员招录中并没有缺席。根据公开信息，国家数据局今年计划招录12人，覆盖5个司局、7个岗位，要求基层最低工作年限为3年，专业涵盖电子科学与技术、信息与通信工程、计算机科学与技术等，岗位工作内容关键词包括数据治理和发展、数字经济国际合作、数据资源管理和开发利用、数字产业化和产业数字化等。

刘烈宏在接受媒体采访时说，结合国家数据局的职能定位，重点招录既懂专业又懂行业的融合型人才，“这次我们围绕数字中国建设、围绕数字经济的发展，招一些熟悉这方面工作、具有良好的专业背景、善于做规划、有很强的统筹协调能力、有工作经历的公务员”。

“善于做规划、有很强的统筹协调能力”，这些能力也恰恰对应了机构改革方案提及的国家数据局的具体职能。中共校（国家行政学院）公共管理教研部副教授张克分析指出，国家数据局承担的九项职责中，六项属于顶层设计和统筹协调类宏观管理职责。由此可见，国家数据局职责履行的重点并非数据安全监管等微观管理事项，而是强化对数字中国建设的战略规划和统筹协调。

在中国电子信息产业发展研究院院长张立看来，国家数据局应该从“明规则”的角度着重发力，健全数据产权制度，形成完善的授权使用和权益保护机制，构建数据流通交易制度，围绕公共数据授权运营、数据交易过程监督、数据跨境流动监管等细化规则体系，促进数据合规流通。

不过，从实践来看，我国数据流通面临诸多困难，他认为，当前背景下，国家数据局成立的首要任务应是建立数据基础制度，构建数字经济时代的规则体系，找到数据合规可信与数据价值实现之间的平衡点。

质量、共享开放和安全是关键词。质量是前提，高质量的数据流通才有价值，劣质的数据甚至可能诱发错误的决策，造成治理失误。值得注意的是，部分数据质量不高成为制约共享开放的“卡脖子”问题。中国社会科学院大学公共政策研究中心副主任蒋敏娟告诉《中国新闻周刊》，虽然一些省份的数据中心已经完成数百亿条的数据汇集，但基本上是为履行“应汇尽汇”的政策要求，原始数据普遍质量不高，可读性、可用性不强，数据冗余、重复存储的问题突出。不仅不能满足业务需求，而且占用了系统的存储与算力空间。

而从共享开放角度来说，数据供给不充分是突出问题。国家工业信息安全发展研究中心信息政策所数字经济研究室主任殷利梅曾指出，由于公共数据分类分级授权使用规范及管理标准仍未完善，精细化管理缺失，相当一部分可开放利用的数据资源仍处于“休眠”状态；企业则存在为保持自身竞争力“不愿”共享、担心商业数据泄露而“不敢”共享以及数据标准不同而“不能”共享的问题；个人数据入市流通难度大导致大量个人数据沦为“化石”。

以政务数据来说，其共享需求集中度非常高。清华大学公共管理学院与中国电子信息行业联合会联合发布的《中国政务数据治理发展报告（2021年）》显示，2020年1~11月，公安部、教育部、市场监管总局、国务院办公厅、民政部5个部门提供的数据查询/核验服务次数总计超过10.3亿次，在国家数据共享交换平台的所有查询/核验服务中占比超过95％。

但由于我国数字政府建设中，跨网的数据资源共享与开放有一定的阻碍。此外，各部门建设的专网或建立的数据体系标准不同，部门孤岛现象仍未解决。

浙江省大数据局在成立之初，相关负责人曾接受《浙江日报》采访，当时这位负责人指出，政府部门手里掌握着大量数据，但很多数据“深藏闺中”。各地各部门数据收集、加工、存储、利用的标准不一、缺乏统一管理，很大程度上制约着政府数据开放的范围和水平，

蒋敏娟进一步指出，数据通常分散在不同的公共部门，一些部门会本能地选择数据保护主义，主观上为数据治理设置显性或隐性障碍。

刘典认为，实践中，尚未有一套明确的关于公共数据资源维护、运营和进一步发展的方案，“这些是需要国家数据局跨越国家机构和企业主体，统筹协调和推进的重点”。

安全同样重要。浙江省大数据局相关负责人在上述采访中还指出，“现在数据共享和开放难以推进的主要问题在于‘刹车系统’尚未建好。数据开放有个很重要的前提，那就是绝对要保证安全”。

近年来，数据泄露和隐私侵犯事件激增。在信息大爆炸时代，人们对个人数据安全的担忧也日益增长。

清华大学人工智能国际治理研究院副院长梁正在《跨境数据流动中的信息安全问题探究》一文中指出，数据安全事件会对个人隐私、经济发展、稳定和国家利益造成不同程度的损害。在数字全球化的背景下，数据大规模的跨境流动，可能导致境外主体不按授权使用、出境数据不受控制流转、遭受网络攻击或黑客入侵乃至刺探情报等安全风险。当前，跨境数据流动的全球安全治理并未形成体系，只是由单边、双边、多边框架和贸易规则拼凑而成。

不过，蒋敏娟注意到，数据安全没有被纳入国家数据局的职能表述中。未来其统筹数据资源整合共享和开发利用时，安全治理的边界究竟如何？还有待进一步观察。

面向国际

10月18日，由国家发展改革委、国家数据局主办的第三届“一带一路”国际合作高峰论坛数字经济高级别论坛举行。刘烈宏在论坛上表示，《“一带一路”数字经济国际合作北京倡议》的发布，为数字经济国际交流合作搭建了新平台，有力增强互信互惠，更好促进共赢发展。他指出，“促进融合发展”将是下一步数字经济国际合作的重点之一。

“我们现在谈国家数据局是指中国的国家数据局，”刘典指出，但是很多问题光看国内是无解的。经营数据的主体有国界之分，但数据和数据空间是没有国界的。

以上文提及的数据质量问题来说，蒋敏娟认为，国家数据局的当务之急是考虑在数据标准设计上与国际接轨。国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所副所长、研究员张亮和副研究员黄金在共同署名文章《加强数字政府数据标准建设》中同样提出，政务系统的数据标准不统一，国内国际政务数据标准衔接不够的问题亟待解决。

文章除了给出我国政务数据标准建设的建议之外，还进一步提出，应积极与国际标准机构开展合作交流，加强与国际标准化组织（ISO）、国际电工委员会（IEC）、国际电信联盟（ITU）国际权威标准机构及其他组织的合作，积极参与政务数据共享开放、数据跨境流动等方面国际标准与规则的研究和制定工作。

刘典也认为，国家数据局的组建，是通过制定高标准的规则体系，汇集各种各样的数据要素资源，从而拥有对数据要素的配置权和定价权。他进一步指出，从本质上来说，未来，全球数据管理机可能扮演类似国际金融中心的角色，将数据资源进行全球汇聚、全球配置和全球定价。

目前，国际社会尚未针对数据形成成熟的治理机制。复旦大学美国研究中心教授蔡翠红曾指出，未来全球数据治理机制的形成，一定程度上取决于对全球数据治理路径和主张的选择。

对国家数据局而言，刘典提出，其最重要的职能之一，是面向全球进行数据治理，推动中国成为全球数据创造和管理的中心，届时，“数字经济和数字中国建设的整体步伐将进入一个跨越式发展的新阶段”。