一份关于“清末新政”的尸检报告

▍笔者新著《大变局：晚清改革五十年》，浙江人民出版社2023年11月出版。

众所周知，中国是个有着悠久改革传统的国家。先秦时代有李悝变法、商鞅变法、吴起变法，后世有王莽改革、两税法改革、王安石变法、张居正变法等等。晚清改革处于这一漫长改革链条的末梢，可以说非常特殊。为什么特殊？因为之前的所有改革，统统都是财政改革，其核心驱动力都是为了提高政府的财政收入，让政府可以从民间汲取到更多的人力与物力。惟独晚清改革不同。这场改革要解决的核心问题不是财政收入，而是如何融入世界，如何从皇权时代转型进入民权时代。这是中国人第一次遭遇这样的命题。

一、改革脉络

晚清改革始于庚申之变。庚申年就是1861年。这一年，咸丰皇帝被英法联军赶出了北京城，在惶恐不安中死于承德避暑山庄。然后，慈禧太后和恭亲王奕訢为了保住摇摇欲坠的政权，选择了与外部世界搞好关系，选择了向外部世界学习，自上而下启动了改革。

这场改革可以划分为两个阶段。它的分水岭是1885年中法结束。前半段是改革上升期，后半段是改革停滞期。前半段的改革，主要内容有两项。一是与欧美列强搞好关系，主要是引入国际法，对外派驻使节，拥抱新的条约外交。二是挽救清军的战斗力，主要是引进欧美先进的枪炮军舰和相关技术。这些改革措施有助于维护爱新觉罗氏的江山，所以掌握最高权力的慈禧太后与恭亲王等人，在这一阶段都高度支持改革。反倒是科举出身的官员和民间的士绅无法接受改革。他们常年沉浸在虚假的宣传之中，将大清视为、经济与文化皆遥遥领先全世界的天朝上国，绝不愿意承认欧美各国也有文明，绝不愿意承认大清有需要向洋人学习的地方。朝堂上，有大学士倭仁公开反对改革，批判恭亲王奕訢长洋人志气灭大清威风。江湖中，也广泛传言欧美国家派驻中国的使节被同治皇帝的天威吓得屁滚尿流。清朝闭关锁国，实施愚民政策，造就了批盲目自信的读书人。结果到了晚清改革的时候，这些人统统成了改革的阻力。真可谓是搬起石头砸了自己的脚。

中法是晚清改革的分水岭。当时，改革已经搞了二十余年，耗费了许多人力与物力，朝野上下都想要看看改革的成果，慈禧太后尤其希望通过击败法国，来洗刷她丈夫咸丰皇帝被洋人赶出京城的巨大耻辱。所以除了李鸿章等少数人，朝野上下都是主战派，都希望清军能与法国轰轰烈烈地干一架。这场最后以戏剧性的方式结束。清军输掉了海战，在陆战中也损失惨重，但法国因为他国内的其他原因，愿意以不赔款不割地的方式与清廷签订和约。那些不了解前线实际情况，更不了解法国国内局势之人，想当然地将这个结局归因为改革已经成功，大清已经崛起。随之产生了极为盲目的虚骄之心，朝野上下开始宣传伟大的同光中兴已经实现。结束的同一年，志得意满的慈禧太后就下令开启三海重修工程。改革成功了嘛，老太后居功至伟，当然要好好地犒赏一下自己，耗费巨资修几个豪华园林，简直理所应当。也是从这个时刻开始，晚清改革进入到了下坡阶段。改革不再向制度层面深化，连购买洋枪洋炮和军舰的钱都在一天天地减少。从这个时候开始，一直到甲午年，清帝国的改革基本上处于停滞状态。

然后就到了甲午年，清军惨败给了明治维新后的日本。改革已经成功、同光中兴已经实现的幻像，被狠狠地击碎了。伴随着对甲午惨败的反思，要求将改革推进到制度层面的声音随之出现。戊戌变法就是这场反思的最。

传统观点认为戊戌变法是一场维新派与顽固派之间的冲突。近二三十年间流行的新意见，则认为戊戌变法期间并没有真正意义上的顽固派，包括慈禧太后在内的大多数人并不反对改革，是康有为这些人过于浮躁，过于激进，将戊戌变法搞成了权力斗争，最终才以慈禧太后发动流血告终。这两种意见都有合理性，但也都有不足。那就是没有意识到在戊戌年，改革派内部已经出现了分化，存在着“支持深化的改革派”和“反对深化的改革派”。戊戌年确确实实没有多少人反对引入先进的技术与器械，但反对深化改革的人很多。这当中，光绪皇帝是主张深化改革的人，他希望将改革推进到制度层面，但支持他的人很少；慈禧太后是反对深化改革的人，她主张继续走“师夷长技以制夷”“中学为体、西学为用”的老路，朝中群臣大多数支持慈禧太后。

光绪皇帝会产生深化改革的念头，不是偶然，是他的知识结构决定的。光绪皇帝很爱学习，尤其爱读与改革有关的书籍。他读过国内改革派学者冯桂芬的《校邠庐抗议》，读过郑观应的《盛世危言》，还大量阅读了广学会出版的书籍和刊物。广学会是一个由来华传教士主持的文化机构，他们出版的了很多批评晚清改革的书籍，强调改革不能只是引进在洋枪洋炮，还要改变制度，否则必定竹篮打水一场空。这些书籍对光绪皇帝影响很深。光绪皇帝还学习英语，希望能更直接地了解外部世界。光绪皇帝在戊戌年重用康有为，也不是他被康有为给忽悠了，而是因为康有为也是广学会的资深读者，他们之间存在思想上的共鸣。当然，康有为有他的私心，这是另一回事。

总体来说，光绪皇帝是希望效仿俄国的彼得大帝改革和日本的明治维新，他想要变更清帝国的官僚制度、科举制度、军事制度和最高决策机制，从而实现清帝国的重新崛起。但慈禧太后不能认同他的许多主张。慈禧太后从未认真接触过西学，她治理国家的知识全部来自《治平宝鉴》这类帝王术教材。在慈禧太后看来，光绪皇帝的做法太过激进，很可能会给清帝国带来混乱，会削弱爱新觉罗的皇权。两人最典型的政见分歧，就是对待科举的态度。光绪皇帝希望废除科举，因为科举将读书人都吸引去做无用的八股文，严重妨碍了出人才，没有人才国家就不能强大。但慈禧太后对废除科举。南洋大臣沈葆桢建议废除武科举时，就曾被慈禧下旨严厉申斥，说沈葆桢目光短浅不知大体。戊戌变法期间，衙门大臣荣禄提议改革武科举制度，也被慈禧太后否决了。老太后在懿旨里说，科举的目的本来就不是选拔人才，而是给士子们提供一个进入体制的路径，以防止他们成为社会的不安定因素和体制的反对者。母子二人见识上的这种巨大差异，与其他因素结合在一起，最后演变成了戊戌，谭嗣同等人被杀害在菜市口，光绪皇帝被软禁，深化改革的进程也被打断。

二、清末新政

戊戌以后，晚清改革实际上已经走入了死胡同。深化改革这条路已被慈禧太后否决，主张走这条路的光绪皇帝也被囚禁在了瀛台。“中学为体，西学为用”的老调子虽然还在弹，但甲午年的惨败裸地摆在眼前，所有人都知道这条路走不通。明知道走不通，只能假装继续走，局面其实已经非常尴尬。

这个尴尬的局面，很快又在1900年被打破。慈禧太后利用义和团向欧美列强施压，结果引来八国联军入侵，老太后不得不带着光绪皇帝仓促逃亡西安，史称庚子之变。如果站在改革史的角度来反思，为什么会有庚子之变？其实就是因为改革未能继续深化。如果改革深化到了制度层面，高层决策机制变成博采众议的模式，由一群更专业、更审慎的技术官僚来处理中外，不再任由慈禧太后及围绕在她身边的几个亲信擅自做主，那么庚子之变也许就不会发生。这一点，清帝国内部有很多人也意识到了。李鸿章、刘坤一、张之洞这些地方督抚拒绝奉旨北上勤王，选择发起了东南互保，便是公开表示不再信任老太后的决策能力。两广总督陶模公开上奏要求开设议会，主张用博采众议的办法来取代旧决策机制，也是明白表示不再信任老太后的决策能力。可以说，庚子之变让清帝国全民为沉重的《辛丑条约》埋单，也让慈禧太后在清帝国内部的声望一落千丈，还让许多人开始重新思考制度改革的重要性。

为了挽回地方督抚的向心力，也为了重新赢得欧美列强的谅解与信任，慈禧太后不得不在1901年颁布谕旨重启改革。这就是晚清改革史上最后的回光返照，史称清末新政。对于清末新政，传统观点多强调那只是一场骗局，老太后是在糊弄世人，并非真的想要改革。近二三十年间的新意见，则认为慈禧太后的新政很有诚意，遗憾的是革命人过于急躁，用暴力打断了晚清和平转型的大好局面。这两种意见，究竟哪一种更接近真相？要评判这个问题，需要逐一梳理清末新政期间，由慈禧太后主导的几件改革大事。

第一件改革大事是废除科举。

科举诱导读书人沉迷四书五经，不能造就人才，所以要废除科举，创办新式学堂，要向学生传授天文、地理、物理、化学等新式知识。可是，值得特别注意的是，创办新式学堂的改革始于1902年，废除科举的决定却推迟到1905年才做出。二者并不同步。为什么会这样？原因很简单，就是慈禧太后仍然将科举视为重要的统治手段，担心废除了科举之后，读书人远离四书五经，脑袋里的忠君、忠于大清的观念会被削弱。所以1902年大办新式学堂时，慈禧太后特别指示说，新式学堂的首要教育任务是培养学生的忠君意识，要在教材里向学生赞美历代明君，尤其必须多讲本朝历代帝王的光辉事迹，要让学生们知道本朝历代皇帝对百姓到底有多好，进而让学生们养成自觉忠于爱新觉罗的本性。完成了这一教学任务，然后才是向学生传授近代知识。

而且，因为担心新式学堂没办法像科举取士那样控制人的大脑，慈禧太后原本并不愿意在1905年废除科举。按照原本的计划，彻底废除科举的时间被定在了1914年。慈禧太后希望用差不多十年的时间，将新式学堂改造成科举的替代品。那为什么最后又提前在1905年宣布废除科举呢？这与日俄造成的巨大有关。日军与俄军在清帝国的领土上大打出手，清帝国无力阻止，还必须恬不知耻地宣布局外中立，让朝野士绅非常失望，尤其让年轻一代的读书人特别愤怒，章太炎、钱玄同这些人，甚至以身为大清国民为耻辱。在这样的时代背景下，张之洞等人趁机上奏慈禧太后，说事情到了这一步，只有出台极为重大的改革举措，才有可能挽回天下的人心，才能继续保住爱新觉罗的政权。而目前能够出台的重大改革举措，首推废除科举。慈禧太后也是到了这样退无可退的时刻，才终于答应明确宣布废除科举。可是，1905年刚刚宣布废除科举，1906年，清帝国的学部，也就是最高教育机关，马上又颁布了教育方针，要求全国所有的学堂，必须将“忠君”和“尊孔”当成最重要的事情来抓，要求所有的大小学堂都必须将四书五经当成必修课。文件还斥责了那些主张改革教育之人，说他们是离经叛道的狂谬之徒。可见老太后废除科举，实在是很不情愿。

再来看第二件改革大事，编练新军。

众所周知，甲午年的时候，清帝国的海军几乎全军覆没，陆军也元气大伤。重新编练一支有战斗力的，来保障老太后的安全，来保卫爱新觉罗的江山，是老太后在清末新政期间非常重视的事情。为了想办法搞钱来编练新军，老太后一度陷入了吃不下也睡不着的焦虑状态。

编练新军的改革开始于1904年。练兵要钱，还要枪要炮。此时的什么都没有，自然是要和地方去争夺财权，要和地方去争夺兵工厂的控制权。和地方因此生出了许多冲突。这些冲突都还可以理解，也在可以控制的范围之内。真正没有必要、而且让许多人感到寒心的冲突，是练兵过程中的满汉猜忌。清廷高层一方面想利用袁世凯这些汉人帮助练兵，另一方面又希望将汉人从新的领导层完全排挤出去。这种针对汉人的排挤，在1905年成立贵胄学堂时达到了巅峰。所谓贵胄学堂，就是专门招收贵族子弟的军事学校。第一期学生由陆军部保送，绝大部分是满清宗室和八旗子弟，汉人比例很小。其实最开始的时候，清廷高层根本就只打算招收满人，不打算招收汉人。后来因为担心舆论上影响不好，才又允许三品以上的实缺官员的子弟也可以入学。三品以上的实缺官员本来就不多，里面还有很多是满人，还有些没有成年的儿子，有儿子的也未必愿意送儿子进。所以这个贵胄学堂，根本就是一个专门为满人办的高等军事学校。按照规划，这个学校培养出来的学生，将来要成为新里的高级将领。这样，就等于将汉人从新的高层完全排挤了出去。晚清改革进程中，有一条非常明显的趋势，那就是危机越严重，清廷的满洲本位意识就越强烈，越想要将所有的权力都集中到满人手中，越不愿意开放政权让天下真正变成天下人的天下。

这种做法寒了很多人的心，首当其冲的就是参与编练新军的袁世凯。所以辛亥革命爆发之前，袁世凯就已在试图与革命人孙中山、黄兴建立联系，就已经与清廷离心离德。

三、预备立宪

清末新政期间的第三件大事是丙午官制改革。

丙午年就是1906年。上一年，清廷派了臣出洋考察宪政，为预备立宪做准备。考察团回来之后，给慈禧太后提供了两套改革方案。一套来自湖南巡抚端方，另一套来自镇国公载泽。两套方案都主张在立宪之前，要先改革大清的官制。但具体怎么改，两套方案各有主张，可以说是南辕北辙。端方呢，建议在成立责任内阁，将政务决策权交给内阁，内阁干得好就继续干，干得不好就站出来负责，或者辞职或者换届。皇帝不参与具体的政务决策，不用为具体政策的好坏负责，天下人也不会动不动就骂皇帝。皇帝可以成为一个神圣不可侵犯的象征。端方还建议要做好央地分权，哪些事情该归管，哪些事情该归地方管，要区分清楚，不能像现在这样稀里糊涂，一件事情发生了，有好处，和地方就互相争抢，有坏处，和地方就互相推诿。可是呢，载泽的改革建议，就恰好与端方的主张完全相反。他给慈禧太后呈递了一封密折，注意是密折，偷偷摸摸递给慈禧太后，不想让太多人知道。这个和端方的公开上奏很不一样。那为什么载泽要写密折？因为他提供给慈禧太后的，是一套如何向地方督抚夺权的方案。载泽建议老太后趁着这次官制改革，将一切的内政外交、军备财政、人事任免的权力，还有操纵议会的权力，全部都收回到君主手里。

这样两套方案摆在慈禧太后跟前，可想而知，老太后会选择哪一种。端方的方案要分老太后的权，载泽的方案要帮老太后集权，当然是载泽的方案更合老太后的心意。载泽秘密呈递改革方案后的第七天，老太后宣布启动预备立宪。第八天，老太后宣布要按载泽的办法进行官制改革，想要挂着立宪的招牌，从地方督抚手中将人事权、财政权、司法权全部收归。这就是“丙午官制改革”的由来。那么，这场官制改革的结局是什么呢？结局当然是地方督抚与清廷中枢矛盾激化。湖广总督张之洞就很愤怒，说自己绝不赞成这样的改革方案，说这样干是想让国家陷入动乱。他甚至威胁朝廷，说如果剥夺了地方督抚的司法权，那地方督抚恐怕就没有能力再去帮助朝廷去镇压革命人了。直接参与改革的直隶总督袁世凯，因为试图在成立责任内阁，也遭到了爱新觉罗皇室的猛烈攻击。矛盾激化之后，责任内阁没有搞成，集权也没有搞成。只是给旧衙门换了块新招牌，把衙门改叫外务部，把兵部改叫陆军部。官僚还是那群官僚，体制还是那套体制。

慈禧太后在清末新政中干的第四件大事，是出台《钦定宪法大纲》。

这个《大纲》，可以说是明确地将慈禧太后反改革的立场暴露了出来。《大纲》的全文不长，只有不到九百字。分做两个部分。第一部分是在讲君主有哪些大权，第二部分是在讲臣民百姓有哪些权利和义务。关于君主大权，通篇充斥着“议院不许干预”的字样。比如，所有的用人之权，任命谁担任什么官职，这个权力全部属于君主，议院不许干预。全国所有的，都要服从君主的调遣，国家要设立多少、设立哪些兵种，这些全得听君主的，一切军事事务，议院都不许干预。外交上的一切事务，也都要由君主亲自裁定，不需要交给议院讨论，更不需要议院来投票表决。司法权也全部归属于君主，君主可以钦定案件，君主的裁决意见要高于法律。君主的权力这么大，那臣民有什么权利呢？里面也说得很明白，臣民有努力奋斗然后去做官、做议员的权利，有受了冤屈可以去打官司的权利，也可以在君主许可的范围内说话、写文章、出版著作的权利。可以说，这个《大纲》，在描述君主有哪些权力的时候特别务实，几乎把一个国家政权应该拥有的所有权力，都划给了君主。在描述臣民有哪些权利时，却特别地务虚，生怕多给百姓一点点自由。所以，这个《钦定宪法大纲》出来之后，不光革命人在骂，连梁启超这些反对革命、支持君主立宪的人也在骂，痛骂清廷才是制造革命的罪魁祸首。地方督抚当然也不乐意，按照这个《大纲》，地方督抚需要放弃许多的既得利益。

以上便是慈禧太后在清末新政期间干的四件大事。除了这四件大事之外，她还出台过法律，禁止大清百姓结社集会；整顿过媒体，勒令报纸在报道新闻时必须提前送审，只有送审通过之后才允许刊登。1908年11月去世前夕，老太后还下令毒死了与自己政见不一致的光绪皇帝。所有这些，都在昭示一个结论：老太后的清末新政，不是那个时代的改革者们期望的清末新政。改革者们期望的新政，是要约束皇权、扩张民权。老太后主持下的清末新政，虽然挂着立宪的招牌，用了很多时髦的词语，但她实际上在做的，是要扩张皇权、压缩民权。晚清的最后十年，老太后是打着改革的旗帜在反改革，她是在与时代的潮流背道而驰，是在逆行。

老太后去世后，年幼的宣统皇帝溥仪登基，摄政王载沣继承了慈禧太后的改革方式。一方面，改革的旗帜仍然被高高举起，比如1909年在成立了资政院，作为未来的国会；在地方普遍成立了谘议局，作为未来的地方议会。按照计划，清帝国到1916年的时候，会正式宣布宪法，会颁布议院法和选举法，然后正式举行上议院和下议院的选举。可是另一方面，改革的旗帜下面，又被塞进了大量反改革的内容。比如地方谘议局成立后，清廷专门出台了文件，来定义什么是民权。这个定义让改革派士绅们非常地失望。文件的原话是“所谓民权者，不过言之权而非行之权也”，意思是民权只是赋予民众在议会里给政府提意见的权力，至于这些意见会不会被接受，得由政府和君主说了算，议会不能决定任何政策，也不能否定任何政策。这等于是在说谘议局只是个牢骚机关，将来的上议院与下议院也只是个牢骚机关。谘议局里面的改革派士绅普遍不愿接受这种带有大清特色的民权。按他们的主张，议是要监督政府的，政府干得不好，议会是可以问责的。浙江省谘议局成立之后，就立马宣布本省从今往后若要制定预算、开征税收，不能直接由政府说了算，必须经过谘议局的同意。为了将改革的方向纠正过来，各省谘议局的改革派士绅，还在1910年接连发起了四次大规模的和平请愿运动，要求清廷速速召开国会，将立法的权利还给民众，有数十万人联合签名参加了请愿。遗憾的是，这四次和平请愿都被以摄政王载沣严词拒绝了。到了这个时候，晚清改革实际上也已经走到了穷途末路。因为拒绝向民权时代转型，爱新觉罗皇室与地方督抚，还有改革派士绅之间，已经产生了巨大的裂痕。1911年，当武昌起义的枪声响起，改革派士绅联合地方督抚，纷纷宣布中立，清帝国也随之土崩瓦解。

四、教训与反思

晚清改革非常波折，最终也未能实现中国的近代化转型，这当中有很多值得反思的地方。首当其冲的一条，是不能搞愚民教育。愚民教育看似有助于维持统治，但变革时代一旦到来，就会显露出强大的负面作用。康熙皇帝当年亲自下场论证“西学源于中学”，还胁迫同时代的知识分子，还有来华传教士，一起为这个荒唐的结论背书。结果导致后世的许多清代知识分子信以为真，把这个结论视为真理。当变革时代到来，清廷高层为保住爱新觉罗的江山而决定向洋人学习，那些被漫长的愚民教育局限住了见识，破坏了逻辑思维能力的读书人便纷纷跳出来反对，成了改革的巨大阻力。受利益驱使，民间甚至会主动迎合这些愚民。比如甲午年本是清军惨败，但上海的民间媒体为了报纸的销量，为了迎合那些相信大清天下无敌的愚民，竟然在明知清军惨败的情况下，炮制了诸多清军将日军打得屁滚尿流的的假新闻。

第二条，仅仅开眼看世界是不够的，必须要正眼看世界。开眼看世界很容易，在当时的国际环境下，清廷想要关上大门闭上眼睛，实际上也做不到。所以晚清改革中的很多问题，不是有没有开眼看世界的问题，而是有没有正眼看世界的问题。如果一个社会但凡有人正眼看世界，便要遭到知识圈与文化圈的集体攻击，那么，愿意讲真话的人就会越来越少，心里这样想嘴上那样说的两面人就会越来越多。改革也就很难再得到舆论和智力上的支持。

第三条，不要太过担心改革的步伐是快了还是慢了，要高度重视改革的方向问题。面对前有未有的大变局，晚清改革要想成功，只有一条正确的方向。那就是在国际层面与世界接轨，与国际法接轨，在国内层面要走出皇权时代，转型为民权时代。遗憾的是，晚清改革的方向自始至终都没有抵达这样的高度，清廷中枢念念不忘的改革目标是“师夷长技以制夷”，是洗雪庚申之变的耻辱。拥抱先进的技术文明与制度文明，反而退化成了雪耻的手段。这场改革最终以反改革收场，与改革目标的本末倒置有很直接的关系。