24座GDP万亿城市“三公”经费解析：谁最能过“紧日子”

2023年经济工作会议提到“严控一般性支出。政机关要习惯过紧日子”。2022年经济工作会议没有出现“紧日子”的表述，而在2020年和2021年提到“政机关要坚持过紧日子”。从“坚持”到“习惯”，政机关须“勒紧裤腰带”或将成为常态。

过“紧日子”的一个重要方面是持续狠抓“三公”经费管理。“三公”经费包括财政拨款支出安排的因公出国（境）费、车辆购置及运行费、公务接待费。

连年压减“三公”是长期政策，但各地执行力度不一。财政部此前发文称，个别地区或部门未严格控制一般性支出，出现“三公”经费不降反增、年底突击花钱等问题。

从“三公”经费来看，万亿城市中谁最能过“紧日子”？“三公”经费的分布和变化与哪些因素有关？如何理解“三公”经费与政府效率之间的关系？本文从2023年市级“三公”经费预算入手，探究这些问题。

看分布：万亿城市“三公”经费与哪些因素相关？

根据2022年GDP数据，中国万亿级城市一共有24个，它们的“三公”经费均值为2.1亿元，中间值为1.4亿元，内部差异大。如何解释这个差异？

数据来源：各市财政局2023年财政预算文件 本文图表除说明外均由 谢秋伊 绘制

一个线索是，不同城市的经济水平和公务员数量不同。经济体量大，政府公务活动多，会拉高“三公”经费水平。而在同等经济体量下，公务员数量更多的城市，公务消费难免上升，“三公”经费也更多。

统计数据显示，经济水平、公务员数量与“三公”经费的相关系数分别达到0.91和0.76（相关系数取值0到1，越接近1表示越相关）。两者可以共同解释81.52%的“三公”数据变化（调整后R平方=0.8152）。经济水平的解释力大于公务员数量。

除此之外，“三公”经费水平还受官员动态和财政监督的影响。辽宁大学经济学院郭广珍教授、武汉大学与公共管理学院张平副教授2014年研究发现，在其他条件不变的情况下，“地方官员对晋升的偏好程度越高,生产性支出的作用越确定,地方政府消费性支出程度越低”。

华东理工大学公共管理学院讲师刘红芹、浙江大学公共管理学院“百人计划”研究员耿曙2023年研究发现，“地方政府加强财政透明度的建设的确有利于促进政府支出效率的提升。在社会监督压力更大的地方，财政透明度对政府支出效率的改善效果将会增强”。

最后，样本数据还呈现一定的地域性，中部和南部城市整体上比西部和东部城市“三公”经费要低。这一现象很有趣，但是没有现成的解释。地理聚集性是否在全国城市样本中成立及其背后的因素机制，还需进一步研究。

看变动：“三公”预算普遍降低，个别因特殊理由升高

同比变动来看，虽然2022年疫情导致“三公”预算普遍降低，但新型冠状病毒感染实施“乙类乙管”以后，2023年“三公”预算并未回升。各大城市“三公”预算总体只减不增。

数据来源：各市财政局2023年财政预算文件

2023年万亿城市中，有三个城市“三公”预算经费上涨，分别是福州上涨50.83%，西安上涨25.77%，青岛上涨16.30%。福州财政局表示“三公”经费增加的主要原因，“一是以前年度因疫情原因经费预算压减较多，2023年起随着疫情结束经济恢复性增长，相关经费将会增加；二是公务用车涵盖范围扩大，相应的公务用车购置费和公务用车运行维护费增加。”其他城市原因类似。

有四个城市“三公”预算减少5%以上。宁波下降5.5%。东莞下降7.73%。苏州下降10.53%。武汉下降11.30%。苏州财政局表示，预算下降的主要原因是“因疫情原因和厉行节约相关规定严控因公出国境支出”。武汉财政局表示，主要是落实、省、市“政府过紧日子”的要求，大力压缩公务接待数量和经费预算。其他城市原因类似。

这些理由都提到疫情和统计口径，但为何一个升一个降就不得而知了。

拆解来看，因公出国（境）费用升高的情况较多，原因是招商或者政府出境活动的恢复。比如天津市政府因公出国（境）费用同比增长78.4%，原因是“疫情防控政策调整，海外项目招商、对外交流合作等工作陆续启动。”

最后，时间数据还有两个特点。一是部分城市“三公”决算要远低于预算。武汉市政府已经连续几年只花预算的40%-50%左右。二是部分城市的年度数据对不上，可能因为口径每年有变化。比如苏州市2023年市级一般公共预算“三公”经费情况表称，“2023年初预算为13619万，2022年初预算为15222万，减少10.53%”，其2022年市级一般公共预算“三公”经费情况表称，“2022年初预算为13877万，2021年初预算为15218万，减少8.81%”。那么，苏州市2022年初“三公”经费预算到底是多少？

城市的“裤腰带”应该勒多紧？

是否存在最有效率的“三公”经费水平？政府需要一定的经费来维持运转、协调政务关系、管理经济事务，但是过高的政府消费可能损害财政支出效率、影响政府公信力甚至造成现象。

中南财经大学财税学院副教授祁毓等2023年研究发现，政府的自身消费与政府效率呈现倒“Ｕ”形非线性关系，适度的政府自身消费支出可以助推地方政府效率提升，发挥“润滑剂”功效；过度的自身消费则会成为引致政府效率损失的“绊脚石”，不利于政府效率提升。

制图摘自祁毓教授论文《“润滑剂”还是“绊脚石”：政府自身消费与地方政府效率》（2023）

祁毓还发现，在财政透明度较高、市场化进程较完善和地区经济水平较适宜的情形下，政府自身消费对政府效率的“润滑剂”效应更为明显。因此，建议各市政府优化财理环境，根据本地经济特征调整政府消费性支出与生产性支出比重和经费内部配置、规范自身消费，不断探索本地“三公”经费的最合理区间。

“三公”消费的合理水平在哪里，如何改善政府消费的财政管理，需要我们长期关注与监督。各城市政府积极响应“政机关要习惯过紧日子”的号召，还需要更多实在的功夫。