万亿增发国债进展：债已发完、资金下拨大部分、实物量形成中

21世纪经济报道记者杨志锦 上海报道 万亿增发国债是今年最为重要的宏观政策，引起市场广泛关注。

近期万亿增发国债有了新的进展。从发行上看，万亿增发国债并未特别贴标，而是和普通国债一起发行。Wind数据显示，今年国债净融资规模为4.12万亿，逼近预算赤字。万亿增发国债已发完，而原定的3.16万亿财政赤字并未足额用完。

从资金拨付上看，国家发改委12月中下旬共下达两批国债项目清单，涉及项目1.25万个，拟安排增发国债金额超8000亿元，显示单个项目获得的国债资金规模并不大。后续在增发国债项目实施工作机制推动下，实物工作量有望加快形成，基建投资增速也有望回升。

已发行完毕

全国人大常委会10月24日审议通过《国务院关于增加发行国债支持灾后恢复重建和提升防灾减灾救灾能力的议案》（下文简称“议案”）。根据议案，财政将在今年四季度增发2023年国债10000亿元，作为特别国债管理。

值得注意的是，此次万亿国债并非严格意义上的特别国债。严格意义上的特别国债需投向有收益的项目或资产，因而可以不纳入赤字。此次万亿增发国债需计入财政赤字，其特别之处在于专项用于项目建设，且增发的国债全部通过转移支付方式安排给地方。根据议案，财政赤字将由31600亿元增加到41600亿元，全国财政赤字将由38800亿元增加到48800亿元，预计财政赤字率由3%提高到3.8%左右。

从发行上看，严格意义上的特别国债债券简称中含有“特别国债”的字样。比如去年12月，“07特别国债07”到期，财政部发行7500亿特别国债接续，新债券简称为“22特别国债”；2020年发行的万亿抗疫特别国债，债券简称为“20抗疫国债”。今年增发的万亿国债并未特别贴标，但从发行数据看，万亿增发国债目前已发行完毕。

一方面，今年国债净融资额逼近财政赤字。当前我国实行国债余额管理制度，即只要国债余额低于上限，国债净融资规模可以根据经济形势等相机而定，既可以低于赤字，也可以高于赤字。

按照发行安排，12月22日三期国债发行完成后，今年国债发行即结束。Wind数据显示，截至12月26日今年国债发行规模为11.1万亿，创历史新高；净融资规模为4.12万亿也创历史新高。

和调整后的预算赤字相比，今年国债净融资规模低于预算赤字300多亿。这说明万亿增发国债发完，而原定的3.16万亿财政赤字并未足额用完。从历史上看，年度国债净融资大多低于财政赤字，这为必要时财政发力提供了空间。

比如2020年，国债净融资为3万多亿，高于赤字约3000亿，但不必进行预算调整。Wind数据显示，截至2022年末国债余额约30万亿，低于限额0.8万亿，这为未来财政发力留出了空间。

财政部副部长朱忠明今年10月25日在国新办发布会上表示，前期财政部在制定下半年国债发行计划时已经做了相关谋划，将原定年度国债的发行靠前安排，客观上为后续增发国债留出了空间。本次增发的国债纳入到财政赤字管理，将采取公开发行方式发行，和已经确定的年度国债发行进行统筹安排。

从发行数据上看，不论是单只国债发行规模和月度发行规模在9-12月骤增，但9-10月增加主要是为万亿增发国债发行“让路”，11-12月增加主要是万亿增发国债发行。Wind数据显示，今年1-8月每月单只国债平均发行量在500亿左右，9月上升至633亿元，10-12月上升至700亿左右；今年11-12月国债净融资规模1.4万亿，也超过往年同期。

资金下拨大部分

朱忠明介绍，今年增发的1万亿国债全部通过转移支付方式安排给地方使用，全部列为财政赤字，还本付息由承担，不增加地方偿还负担。

记者从多位地方发改人士处了解到，在9月末和10月初，监管部门即安排地方以投资项目的名义上报了许多项目，但投向领域要广一些。在议案获得审议通过后，10月底11月初地方按照最新投向要求进一步完善项目相关信息，以争取增发国债资金。

“国债资金不用地方还本付息，对地方来说非常具有吸引力。只要项目储备好了，争取到国债资金，就能促进经济增长，也能增加就业，也意味着城投公司有了流水，一举多得，所以我们积极申报项目争取资金。”南方某省份发改系统人士直言。

据记者了解，国债项目申报于11月中旬截止，后提交国家增发国债项目实施工作机制审核。12月中旬，国家发改委披露，下达2023年增发国债第一批项目清单，涉及近2900个项目，拟安排国债资金2379亿。

国家发改委公众号12月23日再次发布消息称，近日国家发展改革委商有关部门下达2023年增发国债第二批项目清单，共涉及增发国债项目9600多个，拟安排国债资金超5600亿元。截至目前，前两批项目涉及安排增发国债金额超8000亿元，1万亿元增发国债已大部分落实到具体项目。这意味着后续还有约2000亿的国债资金额度待下达。

据记者了解，万亿增发国债额度不按地方切块，而是根据项目质量和成熟度来安排资金。换言之，一个地方符合条件的项目越多，得到国债资金支持的力度就越大。虽然国债额度不按省份切块，但设定各领域额度，其中与水利建设相关的项目额度超过一半，用于灾后恢复重建的额度约占总额度的两成。

而随着国债清单的下拨，地方额度也得以明确。比如，江西省披露，国家发改委下达该省2023年增发国债第一批项目清单，下达项目85个、增发国债资金24.78亿元。

记者了解到，南方某省份共获得国债资金270亿，对应国债项目700多个。

记者获得的南方某地市国债项目清单显示，单个项目获得的国债资金规模并不大，少的仅有数百万，多的也只有数亿元。从全国平均来看，也呈现这一特点。根据国家发改委披露，第二批5600亿国债资金支持9600个项目建设，平均每个项目获得国债资金5800万元。

前述南方地市清单还显示，规模较高的有数亿元，部分项目总投资规模为数千万，少量项目总投资仅为数百万。值得注意的是，当地项目获得的国债资金占项目总投资的比例较高，在70%左右。

据记者了解，在国债项目中，地方申请投资资金（预算内、国债资金和其他财政性资金）不能超过80%，与此同时地方财政配套和项目单位自有资金占比不得低于5%。换言之，项目资金最多有80%来自国债资金。

记者获得的项目申报样表显示，项目投资资金来源包括增发国债资金、预算内投资、其他财政性建设资金、地方财政资金、企业自有资金、地方政府专项债、银行贷款、其他资金等类型。“除国债资金外，地方需明确剩余资金的来源，和总投资形成逻辑上的闭环，但资金来源不能为增加隐性债务的银行贷款。”前述南方省份发改系统人士称。

加快形成实物工作量

根据议案，今年增发的万亿国债2023年安排使用5000亿元，其余5000亿元结转2024年使用。但考虑到国债资金近期才下达，市场普遍预计万亿增发国债的实物工作量主要在明年形成，进而推动基建投资增速回升。

记者了解到，在层面建立增发国债项目实施工作机制后，地方也需建立增发国债项目实施工作机制。该机制将由地方发改部门、财政部门主导，水利部门、自然资源部门、生态环境部门、交通部门等部门参与，其职责包括组织项目申报审核，协调解决工作运行中的困难，加强用地、环评等要素保障，推动项目开工建设，加快形成实物工作量。

从过往看，组建多部门的项目工作协调机制能够有效拉动基建投资。比如去年通过建立政策性开发性金融工具项目协调机制，基建投资增速下半年明显回升。国家统计局数据显示，去年政策性开发性金融工具推出后，基建投资增速从去年1-6月的7.1%回升至去年1-12月的9.4%。

央行去年三季度货币政策执行报告披露，建立政策性开发性金融工具协调机制，加强要素保障。资金到位只是形成实物工作量的第一步，开工才能实现重大项目的社会效益和经济效益。由发展改革委牵头建立协调机制，18个部委联合办公、并联作业、高效运转，切实加强要素保障力度，推动项目加快形成实物工作量。

在和地方均建立增发国债项目实施工作机制后，国债项目明年快速形成实物工作量。此次万亿国债支持的项目量大，诸多项目可一起开工建设。此外，按照要求，国债资金支持项目需要明年6月底前开工建设，万亿国债资金需在2024年年底前使用完成。

国家统计局数据显示，今年基建投资增速总体呈现回落的趋势，增速由1-2月的9%回落至1-11月的5.8%。国家统计局新闻发言人刘爱华12月15日在回答21世纪经济报道记者提问时表示，近期增发国债项目清单陆续下达，随着资金加快拨付使用，实物工作量加快形成，有利于释放基础设施领域的潜力和空间，促进下阶段基础设施投资保持平稳较快增长。