被骂牲口的城管，是什么让“市容管理”变成折腾市民的“口袋罪”？

作者｜ 赵宏

中国政法大学教授

近日，一段河北省邢台市某裁缝店主与城管人员发生口角的视频传遍全网。在视频中，城管首先是要求裁缝店主拆除贴在玻璃门上的广告，裁缝店主告知，因为此前已被通知不能在玻璃窗和门上张贴广告，自己已将广告做成标牌悬挂在屋顶。但执法人员认为，挂在屋内的广告还是能被看到，仍旧要求店主配合摘除。

店主反复强调，如果没有广告，经过的路人几乎不知店内能够修拉链、纤裤边，自己的生意也无人问津，而城管所说的门头只是标明了营业执照，根本无法标示出店里的经营范围。在数次申辩无用后，执法人员依然以配合工作为由，强行要求裁缝店主摘除店内那张作为标牌的纸张后，店主忍无可忍地骂出：“我今天就不摘，就要把这个牲口揪出来。”

店主口中的“牲口”，就是让这些执法人员不断以整顿市容市貌为由而检查商铺、“折腾”商家的领导。将领导类比于牲口，或许不妥；但该店主不惧可能被严厉处罚的后果，仍在视频中激愤陈词，“你们该警告警告、该封门封门，该处理处理”，又的确反映出当地商户和执法者之间的剧烈矛盾。

市容执法为何容易蜕变成口袋罪？

城管是否能以整顿市容为名，要求所有商铺内都不出现任何广告类标示，这是本案涉及的首要法律问题。在视频中，执法人员称其执法依据为《邢台市城市市容和环境卫生管理条例》。查阅该条例会发现，这部于2023年3月30日由河北省第十四届全国人大常委会批准通过的地方性法规，在第21条规定，“任何单位和个人不得在城市建筑物、构筑物和其他设施以及树木上涂写、刻画。不得擅自在城市建筑物、构筑物或者其他设施上张挂、张贴商业性宣传品等；不得擅自在城市道路及其两侧、公园、公共广场等公共场所进行散发商业性广告、等影响城市市容和环境卫生的行为。”

法条中的“商业性宣传品”属于并不明确的概念，城管执法时则将其直接等同于广告。又根据《广告法》，所谓广告是商品经营者或者服务提供者通过一定媒介和形式直接或间接地介绍自己所推销的商品或服务。但商铺要营业，要在竞争中存活，张挂和张贴商业性宣传是必要之举。所以，仅凭借生活常识也可知，禁止在所有的城市建筑物、构筑物或其他设施上张挂、张贴商业性宣传品，并不符合商业经营的规律。此条若要严格执行，就几乎将城市街道的商业特征都彻底抹去。

因为即使不做扩张性的文义解释，差不多所有包含商业要素和宣传特征的标识都可被归入“商业性宣传品”和“商业性广告”。在本视频中，裁缝店主在店内悬挂的那张写有“本店可修拉链、纤裤边、改衣服”的纸张，也毫无疑义地会包含其中。因为即使只是介绍本店的营业范围，其目的也是在推销服务。

《邢台市城市市容和环境卫生管理条例》的上位法为2017年修订的国务院制定的《城市市容和环境卫生管理条例》，该《条例》中同样有类似规定：“一切单位和个人，都不得在城市建筑物、设施以及树木上涂写、刻画。单位和个人在城市建筑物、设施上张挂、张贴宣传品等，须经城市人民政府市容环境卫生行政主管部门或者其他有关部门批准。”

该《条例》的罚则部分也申明：“有下列行为之一者，城市人民政府市容环境卫生行政主管部门或者其委托的单位除责令其纠正违法行为、采取补救措施外，可以并处警告、罚款：……(二)在城市建筑物、设施以及树木上涂写、刻画或者未经批准张挂、张贴宣传品等；（三）在城市人民政府规定的街道的临街建筑物的阳台和窗外，堆放、吊挂有碍市容的物品的……”

上述法律规范之所以做出如此严苛的规定，当然是为了市容管理。加强城市的市容和环境卫生，创造清洁、优美的城市环境，固然没错；但是，如果以整治“市容”为由，就要求所有的商铺都无任何宣传品标示，不仅不符合商业规律，也属于对商铺经营自主权甚至是个人私人生活的粗预。

因为商业宣传品的张贴悬挂与市容环境之间，并不存在必然联系。是否影响市容，取决于商业宣传品的展示内容，取决于其张贴悬挂的位置是否属于公共空间等诸多要素。如果粗暴认为只要悬挂放置商业宣传品就一定影响市容，就一定需要摘除，本身就是将抽象的市容法益凌驾于所有私益之上，也是用极端形式主义的方式判定所谓“市容市貌”。

由此， 裁缝店主认为，自己被如此折腾是因为那些“牲口”领导干的；但从执法依据来看，上述过度严苛的，几乎未考虑城市建设其他要素，尤其是忽视民情民生和市场规律的立法，其实同样难逃其咎。

而此前因过度追求市容效果，城管部门极端执法的案例就已频频出现。

典型的，例如2023年2月发生于三亚的城管执法人员收男孩书桌案。执法人员为执行所谓“店铺门口不能摆放任何东西”的市容规定，而将在超市门口摆放书桌作业的店主孩子强行驱离，并没收了孩子的桌椅。该案的视频一经传播就造成极其恶劣的社会影响，尤其是四五名城管人员强行没收孩子自习桌椅的画面更引发公众强烈不满，被认为是暴力执法的典型。

再如前不久，云南宣威市某商家在开业时在门口摆放花篮，城管执法人员同样认为商家将花篮摆到了人行道属于占道经营，而罚款200元。将本属于庆祝风俗的摆放花篮，强行解释为占道经营，同样引发公众愕然。

在上述案件中，执法人员的理据都是所谓“市容市貌”。但此类案件频发已然说明，所谓“市容整治”，因为界限模糊、标准未定，已渐渐沦为一种口袋罪，也为实践中行政机关尤其是城管部门粗暴执法、僵化执法，甚至选择性执法提供了正当性庇护。

整治市容市貌服务于文明城市的建设，但城市是否文明、是否宜居，却是以人的感受为核心判断；如果一个所谓“清洁、优美、文明”的城市的构建，是要以牺牲个人的自主空间、生活品质，甚至是牺牲个人的生计可能和贬低个人的尊严价值为代价，那这样的文明城市也完全不是人们所欲追求的。

说好的创造良好的“营商环境”呢？

再回到本案，裁缝店主已反复说明，在悬挂了标示后，经过的路人会知道店内可以改衣、修拉链、纤裤边，每天还能有20、30元的收入；如果将标示彻底摘除，生意就真的无人问津。而且悬挂一个标示，也如裁缝店主所说：“这又影响谁了？！”

然而，一个收入微薄的底层人民的基本生存诉求，在要求街道整齐划一的执法人员那里，就是“不配合”的表现。以至于被逼无奈的裁缝店主在喊出“是不是彻底没有了买卖就没有伤害”后，执法人员居然倨傲地说，“那你就别在邢台呆啊，你走吧！”

这也是这段时长10分钟的视频最令人窒息之处：一边是迫于生计的挣扎和愤懑，另一边却是明知如此做砸人饭碗也要固执地要求配合、要求服从，只因这是领导要求的。在视频的最后，裁缝店主给出了最直击灵魂的追问：说好的营造良好的营商环境呢？如此“折腾式执法”，商铺连基本生存都难以维续，又怎能创造一个城市所谓的良好营商环境？

其实在某种程度上，这段邢台裁缝店视频就是当下很多地方营商环境的镜像，从中也完全可看到政策与现实的对立和割裂：

一方面，国家不断强调要“营造市场化、法治化、国际化的一流营商环境”，各地也在今年密集性出台各种提升营商环境的政策，其中甚至包括河南商丘颇具开创性的“企业宁静日”，即在规定时间内，行政执法机关不得进入企业实施行政检查等执法活动，以给企业足够的安宁；

另一方面，不仅诸多既有的与营商环境塑造互相抵牾的制度性障碍难以被摈弃清除，实践中也屡屡可见执法人员对小至小商贩，大到都颇具规模的民营企业的刁难。这种刁难，发生在本案中这个经济并不繁荣的北方城市，就更显得讽刺。

很多人认为，这些极端案件的发生，无非是因为具体的执法人员未理解上级要求，偏离了政策方向；但是，放在这个案件中，可能并非如此简单，其所指向的问题恰恰是：所谓“优化营商环境”“保护民营企业”，很多时候可能只是理念和口号，根本未能成为地方立法和政策时的基本考量，也即这些口号只是用来说的，而没有被付诸行动

裁缝店主在视频里申辩说，邢台市都可以为自己做广告，凭什么自己开家小店就不能广告。这句话可谓直指要害，也是就在去年10月，邢台市发表了标题为《急企业之所急 想群众之所想 邢台市用心用情用力打造最优营商环境》的文章，来为本市进行宣传。但目前的这段视频被广泛传播后，大概很难再让人对该地的营商环境产生充分的信心。

被辱骂的领导和折腾式的执法

裁缝店店主事后向记者坦承，自己骂人是不对，但开业后即被要求不得悬挂任何广告，也被频繁检查以至半个月只挣了100多元，实在觉得此项市容条例过于严苛无据，所以才选择如此“硬刚”。

这个辱骂领导的视频之所以被网友广泛转发并接力保存，又因为它的确引发了公众对于底层商户的共情，和对那些完全无视公众的基本生活需求，只一厢情愿地追求所谓市容整洁的城管领导的愤懑。

这种完全脱离实际的过度追求，在现实中已屡屡被异化为执法人员对商铺和店家的随意摆布和折腾，其结果不仅是对营商环境的破坏，也是对底层民众个人尊严的倾轧。

从这个意义上，我们不仅能够共情这个店主，也同样希望店主的辱骂能真正唤起城管部门对此类事项的重视，进而改变严苛无据的立法，同样改变折腾式的执法方式。

被骂为牲口的领导，在视频中始终未现。进出店门与店主交涉的，一直都是要求店主配合和服从的执法人员。他们或者以“那你就别在邢台呆啊”的方式威吓，或者以“大家都是打工的”的苦情要求店主理解，但无一例外都对明知不合理的上级指令予以不近人情地盲从，并要求商铺不打折扣地坚决执行。

我们常说，执法应有温度。所谓温度，就是即使是执行上级命令，也应基于自身判断作出有良知和有温情的选择，也能够通过弹性调整避免可能的违法和伤害。简言之，就是眼睛里有人，能看见和体谅他人的难处，而非机械冷酷地只是将自己当作执行工具。但此类新闻一再出现，多少还是让人对“执法温度”的期盼有点失望。

视频曝光后，迄今并没有消息爆出裁缝店店主被处罚或整改，但店主和网友希望有关部门重视市容条例的诉求是否被予以重视也未可知，这不禁也让人为这个小商铺未来的经营前景感觉揪心。因为即使商铺不会因为悬挂标识、辱骂领导而受到处罚，但如果当地营造良好的营商环境还只是停留在口号上，并未落实于具体的立法和执法，地方经济大概就真的只能如店主在视频里负气时所说，“没有买卖就没有伤害”的两败俱伤。

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主编｜萧轶