“令政客们束手无策的这一危机，恰恰揭示美国体制的根本症结”

✪ 游天龙、聂忠思

云南大学民族学与社会学学院

【导读】据媒体报道，近期因非法越过美墨边境而被逮捕的人数已飙升至历史最高水平，导致美国多地政府宣布进入紧急状态。非法危机正对美国联邦政府的政策构成重大考验。作为拥有200年治理经验的国家，美国在治理上投入巨量资源，但为何面对边境危机，却一直束手无策？

本文认为，边境危机实则反映美国治理的体制危机：它首先受制于多部门执法导致管理混乱的“拼图式治理”窘境；继而又受困于两极化的“碎片化民主”格局，导致国会难以对执法部门有效监管、各州政府在问题上各行其是；在以美国为核心的全球资本主义体系下，美国社会被全球化所引发的危机所反噬，才是核心问题所在。

文章指出，美国治理受制于制度层面难以改弦更张的结构性困境，尽管美国政府一些不成熟的治理政策取得短期成效，但长时间来看却不能突破经济全球化和跨境人口流动的结构，反而会造成不可预知的负面后果。作者认为，在这种体制危机之下，不仅美国的治理危机会继续加剧，其他方面的治理危机或都将进一步恶化。

本文原载《文化纵横》2023年第4期，原题为《碎片化威权：美式治理的体制危机》。文章仅代表作者观点，供读者参考。

碎片化威权：

美式治理的体制危机

自拜登执政以来，美国南部边境危机就愈演愈烈，2022财年美国逮捕了创纪录的 230万名非法入境人员。为表达对民主的不满，得克萨斯、佛罗里达等边境州的共和州长将大量非法运往并不位于南部边境、却以保护为口号的纽约州等民主州，导致当地收容所人满为患，多地宣布进入紧急状态。2022年中期选举前夕，53% 的美国人认为“美国南部边境遭到入侵”，62%的美国人则认为“问题是决定他们投票的重要问题”，其中 37% 认为该问题“极端重要”。

非法数十年来的大量涌入，不仅直接导致美国的治理体系瘫痪，其人口流动去向和公民权利的增减也重塑了美国的选举地理版图，更因为不同种族人口比例的变化、对居住教育工作机会的直接竞争加剧了种族矛盾；加上美国在全球化进程中先后遭遇日本、中国等“黄种人”的经济竞争和拉美后院“棕种人”非法的“文化威胁”，美国庞大的蓝领白人群体沦为全球化的失败者，由此了美国白人民族主义、右翼种族主义势力的卷土重来。2016年特朗普选举胜出和2021年的国会山事件，都反映了美国右翼白人选民群体对问题的普遍焦虑。可以说，美国治理问题已经成为美国体制问题多重症结的集中体现。

让人非常不解的是，美国政府在治理上投入了巨量的资源。2003~2021年，美国执法部门花费3300亿美元，组建了一支8.4万人的执法队伍，在边境修建了700多英里的“围墙”，动用了无人机、高清摄像头、脚步监测器等高精尖设备，并建立了一个包括223个办公室、58家、200座监狱在内的全覆盖管理体系。坐拥这么一个总人数十余万人、武装水平堪比中小国家的执法部门，结合200多年治理经验，美国理应成为治理领域“最强大的国家”。

美国执法部门的工作也堪称“兢兢业业”。仅在2020年，该部门就执行了10.7万次逮捕，18.5万次遣返，提起4479项刑事指控，给5397名嫌犯定罪。为了遏制非法浪潮，该部门采取了“骨肉分离”这一反人权措施，导致数以千计的家庭妻离子散。执法官员还在餐馆、影院、教堂、学校、医院、法庭、政府机关等公共场所肆意拦截、核查有非法嫌疑的深肤色民众，甚至在手术台上扣押了一位身患脑癌的女童。执法部门这种全国性运动式执法给社区造成持续性的恐慌，以至被学术界视为美国“最具有威权主义特征的部门”。

然而，治理领域“最强大的国家”的“最具有威权主义特征的部门”，为何却拿边境危机束手无策呢？

▍“拼图式治理”：混乱的制度逻辑

美国执法部门大而不强的根本原因在于其制度逻辑的混乱。200多年来，美国的治理从单一部门治理逐渐演化为入境多主体治理的局面，背后的制度逻辑也几经更迭。但在部门执法重点变化的同时，历代制度逻辑所存留的执法内容和程序却并没有彻底迭代，由此引发政策制定朝令夕改、执法标准张弛不一、基层人员莫衷一是等一系列问题。而管理混乱也给官僚们创造了将国家安全之“危”转为部门利益之“机”的空间，最终酿成边境危机。

美国在建国之初即在财政部下设立海关服务局管理出入，以征收50美分入境费的方式创造财政收入，转而将之抵押借款，助力于美国的开疆拓土和基建投资。20世纪初，随着劳工的持续涌入，美国逐渐将问题视为劳工问题，把局从财政部转到劳工部，并以保护工人利益为由在“一战”后严格限制跨国劳动力流动。而在美国加入“二战”前夕，迫于各参战国干预美国参战决策的现实，罗斯福又将局从劳工部转移到司法部，对所谓“敌侨”实施有违人权的严刑峻法。2001年的“9·11”事件暴露了局在国家安全事务上的短板，痛定思痛的小布什政府又于2003年将之并入新成立的国土安全部。

财政收入、经济动力、人力资本、国家安全……不同时期的主导性制度逻辑让治理体系不断充实，但也导致该体系不断割裂。即使是最普通的申请手续，也可能牵扯国土安全部（执法部门）、司法部（和检察院体系）、财政部（税务局和投资托管）、劳工部（就业资格和人才认定）、教育部（留学签证和学校管理）、民政部门（婚姻和家属团聚）等大大小小十几个部门。这些部门在日常管理中也经常沦为官僚的渊薮，经常因为信息不通、争权夺利、互相推诿导致政策无法落实。一系列的权力制衡，导致国土安全部在当前的治理体系中虽然看似一家独大，实际上却深陷“九龙治水”的窘境。这既让们无端消耗了大量时间、精力、金钱应对毫无人情味的各级官僚，也让那些试图有所作为的国家领导人被叠床架屋、盘根错节的程序迷宫束缚得动弹不得。

即使像特朗普一样将治理作为竞选纲领的领导人，也要受到美国政府严峻的财政预算和人力资源的约束。据统计，现在每天都有超过4万人羁押在美国监狱，局每日开支超过800万美元，每年超过30亿美元，还因为局估测模型严重失准，关押预算每每严重超支，自2010年以来已经翻了一倍。除此之外，执法部门还监管着230万定期报到的待遣返，每日开支高达1000万~1200万美元，每年36亿~43亿美元。因为执法成本极高，对国家财政构成了巨大的负担，在美国财政负债累累的情况下，执法部门不仅不可能把所有非法缉拿归案，对于抓到了的非法也只能“抓了就放”。

而遣返诉讼也存在过度法治化的问题。美国在司法部内专门设有、上诉机构等行政法庭受理遣返案件。在法庭的诉讼程序中，待遣返往往充分利用各类司法救济，比如可以不留下非法入境、居留记录的“自愿离境”（voluntary departure），允许因抚养拥有美国国籍的直系亲属而免于被遣返的“暂缓遣返”（withholding of removal）等；律师也会帮助他们穷尽所有程序保障以拖待变，有时候一个案件能持续几十年之久。而通过消耗司法资源的方式，有能力的很可能又为自己争取到了申请其他司法救济的资格。

同时，诉讼也面临预算和人力的约束。美国只有200多个法官，每年只有200多个工作日，即使每天仅仅处理遣返案件，面对边境危机也是力有不逮，导致多达197万各类案件积压，平均出庭等待时间高达59个月。即使今年美国司法部大幅扩招600名法官，相比于边境每天入境2万人的数字来说也是杯水车薪。

拼图式治理体系还给了执法部门自利自肥的空间，导致边境危机恶化。执法者一方面通过滥抓无辜的方式刷新数据，另一方面又“纵容”非法涌入，从而在民众中间深化“外籍入侵”的印象，用“养寇为患”“拥兵自重”的方式巩固预算和优先级。而等到具体执法的时候，又制造了多达46个环节的案件管理制度，自行酿成人手短缺、案件积压的问题，间接利用为程序所苦的民众向上级施压，谋得更多预算、人力、权力。而该部门人员不断扩张也导致联邦公务员工会实力大增，结果不仅强化了官僚集团在集体谈判中的议价能力，导致国土安全部在和工会进行工资、福利谈判的时候进退失据，还提高了联邦公务员们的影响力，可以通过选票和捐款左右两候选人的政策导向。最后，该部门变成联邦政府最人浮于事、贪腐低效的部门，不断陷入“增加人手—效率提高—更加官僚—效率降低”的怪圈。

▍“碎片化民主”：恶化的环境

对于治理中存在的问题，美国国会却束手无策。在高度极化的美国政坛，问题成为两斗争焦点。奉行多元文化主义的民主认为是国家的宝贵财富，主张改革制度来有序管理，并给非法身份合法化的渠道；而主要由白人新构成的共和则认为涌入危及了美国的核心价值观，主张严格限制包括合法在内的人口流入，并采用强力措施大规模遣返非法。双方在选举中都大打牌，导致一代代民选官员的立场越来越极端和顽固，彼此完全失去政策交集。近20年来，小布什、奥巴马、特朗普、拜登都试图进行不同程度的改革，最后都折戟沉沙，20世纪80年代中期尚能合作推进制度改革的两，如今再也无法就此议题达成妥协。

而这一系列“议而不决”，究其原因还是“否决”已经全面渗透了美国的生态。任何一个法案要先提交参众两院的众多委员会审核，经过漫长而繁多的听证会质询，增加数量不等的修正案，经由本领导层拉票催票利益交换凑足人数，争取说服对方派部分议员的支持，挺过各路媒体选民的施压和造势，挫败反对的各种拖延策略，分别在参众两院表决通过，再弥合参众两院法案内容上的分歧，把统一版本重新交付两院表决，最终交给签字且避免不被否决。在法案起草过程中，法案支持方要得到各方利益群体的支持并征询他们的意见，并为防止行政部门曲解原意而把法案制定得详细全面乃至冗长烦琐，还要担心经不住联邦极具偏向性的司法审查，并要时刻把握选民意向来小心回避或利用选举周期……而稍有不慎，以上这一极简版的立法程序的任何一个环节都可能让数十年的努力付之流水。

美国高度极化的生态也决定了反对派一定会为了取悦本方选民、媒体、利益群体而同样地利用选举周期，不假思索、不遗余力、不顾现实地在每一个环节反对对方提出的任何法案，以阻扰执国施政。而改革恰恰是一个伤筋动骨的改革，涉及司法、国安、财政、拨款、外交、经济等多个重要的立法委员会，又是一个关乎国家、国族、种族、文化、语言、宗教、意识形态等核心认同的重要议题，直接影响到美国就业、教育、居住、犯罪、商业、环境等日常生活的方方面面，所以深陷美国的否决泥沼。

且不说美国治理体系近40年未能得到系统性改革，即使国会真的通过了改革法案，国会也很难真正对执法部门进行有效监管。虽然从宪法上来说，国会作为立法分支有权监管以白宫为首的行政分支，国会两院也设立了诸多和事务相关的委员会，可以传唤局乃至其上级部门国土安全部的官员前来接受问询，但实际上美国国会面临制度性困境，导致监管只能流于形式。国会议员往往在多个委员会任职，不得不同时接触多个领域的政府事务，还时刻为竞选连任的事务占据大量时间。相反，行政分支的公务员则可能毕生任职于一个部门，熟稔该领域方方面面的情况。结果，因为监管者和被监管者之间存在专业知识上的鸿沟，前者的问询往往隔靴搔痒或者偏离焦点，甚至会当众犯下常识性错误，更多时候只能做出一些取悦本选民的口号式问询和表演式监管。而相比议员加助理不超过1万人的国会，拥有24万名员工、人数排行联邦政府第三的国土安全部几乎是前者规模的30倍，每天出台数以千计的条例、规定、指南、命令、建议，发起数以万计的行动、诉讼、审批、复核，而台面之下约定俗成的办事程序、惯例、灰色地带等，让琐事缠身的国会根本不可能进行实质性监管，仅能在闹出大丑闻的时候召开听证会刷一下存在感，回应一下民众的关切。

而国会的监管意愿强弱也受到国会派构成的影响，后者则在很大程度上反映了美国人口结构的变迁。因而，在美国的长期居住和身份合法化，反过来重塑了美国的人口结构和选民结构，进而成为美国政坛一股不可忽视的既得利益群体，通过影响美国局势让非法问题更加难解。随着人口增长，群体不仅在全国层面成了一股各方争取、举足轻重的势力，并重塑了某些州和地方层面的版图，先后让加利福尼亚、亚利桑那、内华达、卡罗莱纳等州发生了光谱位移，从过去的红色保守州逐渐变为如今红蓝相间的紫州乃至自由派的大本营，大大增加了有背景的各级民选官员的数量。而这又反映到大选等全国性，不仅让民主更坚定地支持给予非法合法化途径的改革方案，也让该在选举中具备人口结构方面的优势。正因为如此，民主才能在通胀高企、经济衰退的大背景下挡住2022年中期选举共和的“红潮”，不仅保住了参议院多数，还只丢失了极少的众议院席位，创下执政的历史最好成绩。

人口的增长也改变了美国各州的地方生态，导致事态更加复杂。美国宪法虽然规定事务管理是联邦所独有的权力，只有联邦国会可以立法设立签证、边检、边防、居留、入籍等事项，但美国各州和地方政府在教育、福利、就业、犯罪等社会日常治理中要和打交道。虽然联邦制有着种种纸面上的好处，但这种职权分管、各行其是的情况在面对问题时就显得尤为无力。

以难民危机为例，美国只有南部各州面临难民潮的直接冲击，导致当地监狱系统无法安置，社会福利、教育资源紧张，社区安全受到威胁，不得不动用当地警力“插手”原本应由联邦政府管理的难民事务，屡屡遭到亲的民主执政当局抨击。与此同时，美国却有数百个并不位于边境地区的县市自诩为“庇护市”（sanctuary city），通过向联邦政府提出不合理条件、禁止提审被捕罪犯、停止协调沟通信息分享等方式拒绝配合乃至阻挠ICE的执法。也正是后者可以不付出成本地占据道德制高点的傲慢和虚伪态度，激怒了本就为难民问题苦不堪言的边境州市，加上部分边境州州长试图通过对非法强势的姿态博取本选民的支持来抢占2024年大选的“先发位置”，又赶上中期选举临近各方争相搏出位，最终搞出了本文开头“千里投人”的闹剧。

▍“过载化霸权”：经济全球化的治理成本

治理涉及外国人，天然地具备国内和全球治理双重属性，特别是美国这样的全球霸权国家，要取得治理真正的效果，不仅需要提高本国治理体系的效率，也有赖于外国政府乃至全球治理体系的通力合作。但恰恰在这方面，美国能施加的影响力非常有限。

美国非法的前来源国均为内战不休、黑帮横行、民生凋敝、自然灾害频繁的拉美邻国，这些国家一来没有能力阻止自己的民众逃离，二来也没有能力有效登记管理民众基本信息，三来又极度依赖外出为国家挣取外汇，四来也想通过流出减少本国失业、治安等问题，所以根本不愿意配合美国接收遣返回国的。他们对美国的要求经常置之不理或虚与委蛇，以证件不全、无法核实等缘由拒绝承认待遣返为本国公民，甚至出现被遣返的亲友恳请本国驻美使馆拒办护照，通过客观上帮助非法滞留的方式拖延正常递解程序。这些国家虽然位于美国后院，但美国却没有足够的经济杠杆施加影响。特朗普2016年竞选阶段就曾拜访墨西哥，遭到对方羞辱；拜登上台后不久就派副哈里斯前往中美洲国家磋商解决方案，但也毫无成果。迫于无奈，美国自奥巴马时期开始就将边境管控外包，花钱请墨西哥政府把控墨西哥南部边境，让其成为美国边境治理的第一道防线。

从上述案例也可看出，以民族国家主权为核心原则的治理国内制度，和强调协同合作的治理国际体系之间存在不可调和的制度张力，这一张力揭示了美国治理的根本局限性，即如今以美国为首的经济全球化体系。跨国人口流动的规模扩大、频率加剧、距离增长，是资本全球化最显著的影响之一，美国作为全球治理体系的核心，不可避免地要承受经济全球化带来的人口流动全球化后果，并为此付出巨大的治理成本。

美国经济高度内嵌于美国自己参与构建和领导的经济全球化体系，其国内已经形成了高度依赖全球化市场和跨国劳动力的经济制度，甚至那些反的选民早就不知不觉中在生活的方方面面受益于此。比如，美国的现代化农业虽然高度机械化，但机械化并没有显著减轻现代化农业对劳动力的剥削，美国本国人极少有意愿从事这类工作，而且经过工业化和去工业化的美国也无法提供足够的农业劳动力。可以说，作为世界第一农业大国、第一农产品出口国的美国是完全无法离开大量涌入的廉价劳动力的，占了美国近400万农业劳动力的70%。而在作为全球经济指挥中心的全球城市，比如纽约、芝加哥、洛杉矶，则在汇集了全世界人力资本最高的高技术人才的同时，也汇集了大量的低技术劳动力，形成了分层的沙漏型劳动力市场。因为前者投入全球性、跨时区的生产活动，私人时间被大量剥夺，不得不将自己私人生活“外包”，更依赖外食、保姆、园丁、托幼教辅机构等，为这些低端服务业提供了广阔的发展空间。这些工作收入低、强度高、职业发展前景有限，也只能吸引廉价的劳动力参与。同样的情况也发生在制造业，特别是劳动密集型的低端制造业，比如非常依赖劳动力的制衣业。可以说，美国的产业都雇用了相当多的劳动力。

作为巩固美国霸权的重要手段，美国的地缘战略也会在短期或长期加剧美国的治理危机。最明显的就是美国仓促撤离阿富汗所导致的难民危机，引发了类似当年美国撤离西贡时的情况。虽然阿富汗难民主要是被周边国家和距离更近的欧洲国家所接收，但依旧有几十万难民被临时安置在科索沃地区等待入境美国。而有些地缘战略会引起一连串反应，在几十年后酿成意想不到的危机，最典型的案例就是如今美墨边境的中美洲难民危机。冷战时期，美国出于意识形态考虑，推翻、颠覆中美洲国家的左翼政权，导致这些国家陷入长期内战，然后又将来自这些国家却在美国沦落黑帮的遣返回国，导致回国的黑帮头目在权力真空期攫取了真正的统治权，进一步激化这些国家的社会问题，最终在2014年引发了持续至今的中美洲难民危机。而追根溯源，恰是美国19世纪的殖民扩张将自然环境恶劣的美墨边境各州并入领土，才导致如今即使布置直升机、探测器、监视仪等高精尖设备都根本无法防范非法入境的情况——特朗普的“墙”连心理安慰的作用都起不到。

一些不成熟的治理政策短时间内似乎取得了成效，但从长时段来看，并不能突破经济全球化和跨境人口流动的结构，反而可能造成不可预知的负面后果。就以修墙为例，其实早在20世纪80年代里根时期，美国就开始在偷渡最多的圣地亚哥口岸和埃尔帕索口岸附近修墙，试图以此阻挡墨西哥人进入美国。但经过90年代克林顿政府屡次在边境的大规模扫荡行动，到2000年人口普查数据出来的时候，美国人惊恐地发现非法和西语裔人口都倍增。后面历届虽然继续修墙（小布什、特朗普）或者大肆逮捕（奥巴马因此被斥之为“遣返统帅”），也都如火上浇油一般，导致事态越来越严重。究其原因，美国和墨西哥两国经济发展水平存在结构性差距，但在世贸体系、北美自由贸易体系中唇齿相依，美国根本无法在允许货物和资本自由流动的情况下对人员流动完全阻隔。而封锁两个口岸，也不过是迫使人口走私团伙选择更危险的亚利桑那州、新墨西哥州的沙漠口岸，或者采用挖地道等防不胜防的手段。增加的偷渡成本又进一步改变了偷渡客的定居意愿，过去他们倾向于季节性往返流动，现在偷渡成本和风险都大大提高，让他们更倾向于留在美国多赚钱，减少或者不再回到墨西哥，最终滞留人口规模越来越大，形成了组织程度更完整的社区，让后来者更容易在美国生存，问题也就成了尾大不掉的老大难问题。

全球化引发的问题激化了美国原有的各种矛盾。拉美人涌进低端产业，在工资上对蓝领白人构成竞争；华人、印度人在学术界、科技界、创业界的成功，也被特朗普首席战略师班农视为威胁。而不论技能水平，都被美国本国人认为抢走了他们的工作，拉低了他们的工资，威胁了他们的生存。

▍结语

本文将美国的治理危机置于多层次经济结构中去考察，指出这一危机是积重难返、问题丛生的美国国内制度和美国构建的全球经济制度的一个表征。本文指出，美国的治理危机首先受制于多部门执法的“拼图式治理”窘境，继而又受困于两极化的“碎片化民主”格局，而美国被以美国为核心的全球资本主义体系所反噬才是核心问题所在。“欲戴王冠，必承其重”，美国最终要为其单极世界的霸权主义野心买单。

可以说，受制于在制度层面难以改弦更张的结构性困境，热衷“头痛医头脚痛医脚”的美国政客显然无法回应毫无耐心但又决不妥协的美国选民。在可预见的未来，不仅美国的治理危机会继续加剧，美国其他方面的治理危机，如药物滥用、犯罪等，都会进一步恶化。这也意味着，在几乎所有问题上都无法达成共识的美国两必然会在他们少数能达成共识的议题——中国问题上继续加码，以外战止内斗。

而另一方面，随着中国在全球化中扮演越来越重要的角色，通过“一带一路”倡议将中国式现代化的发展经验、智慧带到欠发达国家和地区，如何避免重蹈美国的覆辙，以构建人类命运共同体的胸襟修正现有的经济全球化的痼疾，让全球化发展到更高水平，则是需要布局擘画的当务之急。